Działania rewitalizacyjne podejmowane w polskich miastach, podobnie jak miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, nie stanowią narzędzi o jednoznacznie pozytywnym wpływie na otacząjącą nas przestrzeń, zwłaszcza jeśli stosowane są bezrefleksyjnie. Niemniej, także zaniechanie korzystania z nich doprowadzić może do niekontrolowanych skutków, przede wszystkim o charakterze społecznym.
1.Gentryfikacja w działaniu
W 1872 roku napisano następujące, obecnie zdumiewająco aktualne słowa:
„Rozrost nowoczesnych wielkich miast sprawia, że zwłaszcza na terenach położonych w centrum place nabierają wartości sztucznej, często niezmiernie wysokiej; wzniesione tu budynki, zamiast tę wartość zwiększać, raczej ją obniżają, przestają bowiem odpowiadać zmiennym stosunkom, a przeto burzy się je i zastępuje innymi. Spotyka to przede wszystkim położone w centrum mieszkania robotnicze, za które komorne, nawet przy największym ich przepełnieniu, nie może nigdy lub tylko niesłychanie rzadko przekraczać pewnego maksimum. Burzy się je więc i buduje na ich miejscu sklepy, składy towarów lub gmachy publiczne”[1].
Niewątpliwie w powyższym cytacie wybrzmiewa konflikt, który będzie zajmował teoretyków przez wiele kolejnych lat: w miastach mamy do czynienia z wielością „aktorów” których role w istocie pozostają konfliktowe. To Marks był jednym z pierwszych teoretyków, który zwrócił uwagę na fakt, że wartość ziemi stanowi pewną fikcję (z czym, jak się wydaje, współcześnie należałoby się zgodzić niezależnie od poglądów na dorobek tego myśliciela) – na rzeczywistą wartość ziemi składa się bowiem renta gruntowa skapitalizowana jako procent od pewnego wyobrażonego kapitału[2]. W takim ujęciu, nieruchomości zyskują charakter kapitału fikcyjnego, który podlega nieustannej cyrkulacji.
Jednym z wielu katalizatorów przywołanego procesu jest zjawisko gentryfikacji, której prawdopodobnie najprostsza, nieco przewrotna definicja brzmi: „biała klasa średnia wraca do miast”[3]. W Polsce, gentryfikacja widoczna jest w dużych ośrodkach miejskich takich jak Warszawa, Kraków, Poznań lub Trójmiasto, gdzie łatwiejsze jest uzyskanie wysokiej renty gruntowej. Jako cechy procesu gentryfikacji (który, przynajmniej w Polsce, nie doczekał się jeszcze definicji normatywnej) wymienić można: „(i) kompleksową poprawę stanu substancji mieszkaniowej; (ii) zmiany stosunków najmu-własności, najczęściej poprzez rozproszenie własności i wyeliminowanie najmu; (iii) wzrost cen gruntów i budynków; (iv) wymianę klasową, wysiedlenie uboższej ludności i napływ bogatszej klasy średniej[4]. Oczywiście jednymi z najbardziej opłacalnych inwestycji pozostają przestrzenie „nierozwinięte” (np. poprzemysłowe) – stopa zysku inwestorów jest wtedy największa. Dla porządku warto też nadmienić, że jednymi z najczęściej przywoływanych studiów przypadku gentryfikacji w Polsce jest warszawska Praga[5] oraz poznańska Śródka[6].
Czy polityka prowadzona przez organy gmin może mieć istotny wpływ na pobudzanie lub hamowanie zjawiska gentryfikacji? Przytoczyć można słowa wypowiedziane przy okazji konferencji naukowej przez byłego Prezydenta Poznania: „W Polsce każdy grunt ma wartość zgodnie z tym jak mógłby być zabudowany, a planowanie przestrzenne tę wartość zabiera. W Niemczech grunty nie mają wartości, a dopiero w wyniku planowania ją otrzymują”[7] – wydaje się jednak, że jest dokładnie odwrotnie. To właśnie (niekiedy arbitralną) politykę władz samorządowych uznać można za główny wyznacznik wartości gruntów. Obecnie coraz częściej wytwarzanie przestrzeni ma charakter polityczny, zarówno na poziomie samorządowym, jak i państwowym[8]. Obok miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, kształtujących miejską politykę w sposób bezpośredni, narzędziem o bardziej pośrednim charakterze są gminne programy rewitalizacji, uchwalane na podstawie ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Stosownie do art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy, „rewitalizacja stanowi proces wyprowadzania ze stanu kryzysowego obszarów zdegradowanych, prowadzony w sposób kompleksowy, poprzez zintegrowane działania na rzecz lokalnej społeczności, przestrzeni i gospodarki, skoncentrowane terytorialnie, prowadzone przez interesariuszy rewitalizacji na podstawie gminnego programu rewitalizacji”.
Jeden ze znanych polskich badaczy tego procesu przeanalizował wybrane gminne programy rewitalizacji (GPR) w celu zbadania związków tego narzędzia miejskiej polityki publicznej z szeroko pojętym zjawiskiem gentryfikacji[9]. Autor doszedł jednak do nienapawającego optymizmem wniosku: w przypadku większości przeanalizowanych przez niego gminnych programów rewitalizacji, „uszlachetnianie” przestrzeni nie jest postrzegane przez ich autorów jako realne zagrożenie dla obszarów zdegradowanych, a wręcz uważane jest za integralną część polityki miejskiej[10]. Przykładowo, pod kątem sprzyjania procesom gentryfikacji, analizie poddane zostały m.in. cele nadrzędne gminnych rewitalizacji. Pomimo faktu, że cele nadrzędne w większości miast odnosiły się do potrzeby zapewnienia inkluzji społecznej ludności obszarów zdegradowanych, to jedynie w krakowskim oraz gdańskim gminnym programie rewitalizacji nie postulowano wśród celów szczegółowych wdrażania rozwiązań sprzyjających gentryfikacji – co najczęściej sprowadza się do wzmacniania infrastruktury kulturalnej i turystycznej, kierowanej w pierwszej kolejności nie do potrzeb mieszkańców rewitalizowanych obszarów, ale grup potencjalnych gentryfierów napływających z zewnątrz[11]. Wydaje się więc, że przynajmniej na tym poziomie, autorzy poszczególnych GPR nie zamierzali, przynajmniej w sposób świadomy, przeciwdziałać zjawisku gentryfikacji. Autor ponadto zauważył, że efektywność GPR często bywa wręcz mierzona postępem procesu gentryfikacji, np.: w połowie analizowanych GPR, jako przykład sukcesu programu miejskiej rewitalizacji przywołano wzrost cen nieruchomości, zwiększenie intensywności ruchu turystycznego lub liczbę przedsiębiorstw z branży kreatywnej[12]. Czy zatem polskie prawo w jakimś stopniu sprzyja takiemu podejściu do kwestii rewitalizacji?
2. Rewitalizacja czy dewitalizacja?
Rewitalizacja jest fakultatywnym zadaniem własnym gminy. Obszar rewitalizacji został przy tym ściśle powiązany z pojęciem obszaru zdegradowanego, tzn. w pierwszej kolejności wyznaczeniu podlega obszar zdegradowany, a następnie na tej podstawie wyznaczony zostaje obszar rewitalizacji, który nie może wykraczać poza granice obszar zdegradowanego. Przesłanki wyznaczenia obszaru zdegradowanego (o charakterze gospodarczym, środowiskowym, przestrzenno-funkcjonalnym oraz technicznym) zawarto w art. 9 ustawy o rewitalizacji. Interesująco jest jednak czytać ten artykuł łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o rewitalizacji, który stanowi iż „niezamieszkałe tereny poprzemysłowe, w tym poportowe i powydobywcze, tereny powojskowe albo pokolejowe (…) mogą wejść w skład obszaru rewitalizacji wyłącznie w przypadku, gdy działania możliwe do przeprowadzenia na tych terenach przyczynią się do przeciwdziałania negatywnym zjawiskom społecznym (wymienionym w art. 9 ust. 1 ustawy)”. Zatem aby możliwe było włączenie przedmiotowych terenów w zakres obszaru rewitalizacji, „organy gminy powinny wykazać powiązanie funkcjonalne wskazanych terenów z zasadniczą częścią obszaru rewitalizacji, w taki sposób, aby działania możliwe do podjęcia na tych terenach można było powiązać z celami społecznymi rewitalizacji; wykluczone jest wyznaczenie obszaru rewitalizacji wyłącznie na niezamieszkałych terenach poprzemysłowych [podkr. autora]”[13]. Wymóg powiązania ze „społecznymi celami rewitalizacji” wydaje się być na pierwszy rzut oka całkiem zdroworozsądkowy – lecz czy na pewno?
Ze względów historycznych (m.in. postępująca suburbanizacja terenów podmiejskich od lat 70′), polska logika przestrzenna opierała się na łączeniu nierównomiernie rozmieszczonych połaci „zagęszczenia” oraz „rozrzedzania” osadnictwa i zabudowy[14]. Ponadto, przestrzeń zurbanizowana podlegała w znacznym stopniu regulowaniu na podstawie jednostkowych decyzji administracyjnych (tj. przede wszystkim decyzji o warunkach zabudowy, potocznie nazywanych „wuzetkami”). Oczywiście to społeczeństwo powinno być najważniejszym beneficjentem prowadzonych działań rewitalizacyjnych, jednakże czy tak zdefiniowany warunek „przeciwdziałania negatywnym zjawiskom społecznym” może mieć istotne znacznie, jeżeli przesłanki wymienione w art. 9 ustawy o rewitalizacji w ogóle nie podkreślają konieczności zapewnienia odpowiedniego poziomu inkluzji społecznej[15], a także zdają się ignorować niekonsekwencje specyfiki planowania przestrzennego w Polsce? Niezamieszkałe tereny poprzemysłowe bywają niezwykle atrakcyjne dla deweloperów, ponieważ to sam „charakter” dzielnicy najczęściej stanowi przedmiot obrotu w procesie gentryfikacji, a interesujące codzienne życie dzielnicy jest nierozłączne od zagadnienia społecznej inkluzji – pozostawienie terenów poprzemysłowych niejako poza obszarem bezpośredniego odziaływania ustawy o rewitalizacji może doprowadzić do negatywnych efektów w przyszłości, przede wszystkim poprzez umożliwienie niekontrolowanego procesu gentryfikacji, poza prawnymi ograniczeniami.
Oczywiście postulat zapewnienia odpowiedniego poziomu inkluzji społecznej wyłania się także spomiędzy wersów autorstwa Fryderyka Engelsa, cytowanych na wstępnie niniejszego tekstu. Również Henri Lefevbre, słynny socjolog zajmujący się miejską problematyką, postulował, że do istoty miejskości powinny należeć „rzeczy, obiekty, ludzie oraz sytuacje które wzajemnie się wyłączają, ponieważ są zróżnicowane, ale równocześnie są inkluzywne, występują bowiem razem i zakładają swoją wzajemną obecność”[16]. Godny pochwały cel społecznej inkluzji nie może jednak zostać skutecznie zrealizowany w modelu zakładającym odwrót od sfery „reprodukcji społecznej” – rozumianej przede wszystkim jako potrzeba zapewnienia w co najmniej przeważającym stopniu współfinansowanych przy udziale środków publicznych np. mieszkań, szkół oraz szpitali. W tym kontekście, David Harvey proponuje rozróżnienie na przestrzenie publiczne i dobra publiczne z jednej strony (public spaces and public goods) oraz dobra wspólne (the commons) z drugiej. Sfera „reprodukcji społecznej” łączy się z zagadnieniem przestrzeni oraz dóbr publicznych, natomiast „dobro wspólne” oznacza np. atmosferę i ogólną atrakcyjność danego miasta (dzielnicy), które mogą stać się przedmiotem zawłaszczenia przez postępujący proces gentryfikacji. Dobro wspólne posiada istotną funkcję kulturotwórczą, podlegającą ciągłemu zagrożeniu zbanalizowaniem przez czyhający na horyzoncie kapitał: w ostatecznym rozrachunku, „rdzenni” mieszkańcy danej dzielnicy mogą być zagrożeni podwyżkami czynszów, a jej unikatowy charakter zamiast rewitalizacji podlegał będzie „dewitalizacji”[17]. Prawdopodobnie autorzy niektórych gminnych programów rewitalizacji nawet nie zdawali sobie sprawy, jak bardzo niebezpieczne może być mierzenie skali powodzenia miejskiej rewitalizacji z pozoru niewinnym „wzrostem cen nieruchomości, zwiększeniem intensywności ruchu turystycznego lub liczbą przedsiębiorstw z branży kreatywnej”.
3. Dokąd zmierzamy?
Rzecz jasna, postulowanie ochrony przez zawłaszczeniem „dóbr wspólnych” na poziomie ustawowym wydaje się być celem niemożliwym do zrealizowania – takie podejście musiałoby nieuchronnie zakładać wprowadzenie daleko idących regulacji prawno-ekonomicznych w odniesieniu do istotnej części systemu. Tymczasem panujący obecnie klimat jest zgoła odmienny. Przykładowo, w art. 5 ust. 3 niedawno uchwalonej ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. „o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących” (tzw. lex deweloper) zapisano: „inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego“.
Kształtowanie miejskiej polityki poprzez ustalenia miejscowego planu, jak już w niniejszym tekście przywołano, bywa z wielu słusznych względów krytykowane. Jednakże zezwolenie na całkowite odstąpienie od stosowania tego narzędzia może okazać się tym bardziej niebezpieczne. Podobnie, ustawa o rewitalizacji powinna być postrzegana jako rodzaj niedoskonałego narzędzia, które każdorazowo należałoby stosować mając na uwadze konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu społecznej wrażliwości w odniesieniu do podejmowanych działań – np. potrzeba zagwarantowania „inkluzji społecznej” oraz dbania o „dobra wspólne”, które ze swej natury posiadają unikalny, niematerialny charakter. W przeciwnym wypadku miejska polityka przestrzenna może już w całości należeć do deweloperów, a konsekwencje procesu gentryfikacji zostaną na stałe wpisane w tkankę miejską, być może już nawet niezależnie od dramatycznych działań zaradczych podejmowanych przez najbardziej zapobiegliwe samorządy lokalne.
Mateusz Kamm
[1] F. Engels, W kwestii mieszkaniowej, [w:] F. Engels, K. Marks, Dzieła, t. 18, Warszawa 1962, s. 235, cyt. za: D. Harvey, Bunt Miast, Warszawa 2012, s. 39-40.
[2] A. Merrifield, Nowa kwestia miejska, Warszawa 2016, s. 42.
[3] K. Pobłocki, Kapitalizm. Historia krótkiego trwania, Warszawa 2017, s. 242.
[4] A. Jadach-Sepioło, Gentryfikacja miast, Problemy Rozwoju Miast, nr 3/2007, s. 67.
[5] Ł. Drozda, Uszlachetniając przestrzeń. Jak działa gentryfikacja i jak się ją mierzy, Warszawa 2017 (rozdział: Gentryfikacja po realnym socjalizmie – przykład Polski).
[6] K. Pobłocki, Gentryfikacja, własność i polski kapitalizm polityczny, Politeja 1(27)/2014, s. 168 in.
[7] Wypowiedź Ryszarda Grobelnego. Zob. http://www.portalsamorzadowy.pl/prawo-i-finanse/prawo-planowania-przestrzennego-do-zmiany,55004.html (dostęp: 22.08.2018)
[8] K. Pobłocki, Gentryfikacja, własność i polski kapitalizm polityczny, op. cit.
[9] Zob. Ł. Drozda, Pułapka gentryfikacji? Związki „uszlachetniania” przestrzeni z programami rewitalizacji polskich miast, Studia Regionalne i Lokalne, nr 4(70)/2017.
[10] Tamże, s. 19.
[11] Tamże, s. 12.
[12] Tamże, s. 16.
[13] K. Borówka (red.), J. H. Szlachetko (red.), Ustawa o rewitalizacji. Komentarz, Gdańsk 2017 (komentarz do art. 10, publikacja dostępna do pobrania na stronie: https://www.im.edu.pl/ksiazki).
[14] K. Pobłocki, Gentryfikacja, własność i polski kapitalizm polityczny, op. cit., s. 167.
[15] „Jednym z najważniejszych społecznych celów rewitalizacji miast polskich w odniesieniu do obszarów mieszkaniowych powinno być dążenie do utrzymania społecznego przemieszania (mixite sociale, social mixing), które zostało odziedziczone po słusznie minionym ustroju. Generalizując, działania rewitalizacyjne powinny być dwutorowe – z jednej strony należy dążyć do poprawy szeroko rozumianej atrakcyjności mieszkaniowej obszaru, tak aby zatrzymać lepiej sytuowanych mieszkańców lub przyciągnąć nowych; z drugiej strony – potrzebne będą programy wspierające tych mniej zamożnych”. Zob. K. Janas, W. Jarczewski, W. Wańkowicz, Model Rewitalizacji Miast, Tom 10, Kraków 2010, 119-120.
[16] D. Harvey, Bunt Miast, Warszawa 2012, s. 23-24.
[17] Tamże, s. 102 i n.