Od lat siedemdziesiątych dwudziestego wieku do czasów obecnych strategia gospodarowania odpadami w Unii Europejskiej podlegała systematycznej ewolucji. Stopniowo instytucje unijne wprowadzały kolejne wytyczne w zakresie odpowiedzialnej gospodarki odpadami, uwzględniające ważne aspekty ochrony środowiska, które składają się na obecny status Europy jako zielonego kontynentu (European Green Deal). W niniejszym artykule przybliżamy Państwu politykę unijną w zakresie postępowania z odpadami, z uwzględnieniem hierarchii metod i środków.
I. Definicje i regulacja najważniejszych zagadnień
1.Hierarchia gospodarowania odpadami
„Gospodarowanie odpadami” oznacza „zbieranie, transport, odzysk oraz unieszkodliwianie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów wraz z działaniami wykonywanymi w charakterze dealera lub brokera.”[1] Natomiast „zbieranie” definiowane jest jako „gromadzenie odpadów, w tym również wstępne sortowanie i wstępne magazynowanie odpadów do celów ich transportu do zakładu przetwarzania”[2].
Państwa członkowskie wykorzystują instrumenty ekonomiczne i inne środki mające na celu stworzenie zachęt do stosowania unijnej hierarchii postępowania z odpadami, przedstawiającej się następująco:
Graficzne przedstawienie hierarchii na podstawie: https://ec.europa.eu/environment/waste/framework/.
Umiejscowione najwyżej w hierarchii „zapobieganie” oznacza środki zastosowane zanim dana substancja, materiał lub produkt staną się odpadami. Środki te zmniejszają: ilość odpadów, w tym również przez ponowne użycie produktów lub wydłużenie okresu żywotności produktów, niekorzystne oddziaływanie wytworzonych odpadów na środowisko i zdrowie ludzkie lub zawartość substancji szkodliwych w materiałach i produktach[4]. Drugie w hierarchii „przygotowanie odpadów do ponownego użycia” definiuje się jako procesy odzysku polegające na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach których produkty lub składniki produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, by mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności przetwarzania wstępnego.[5] „Recykling” natomiast definiowany jest jako jakikolwiek proces odzysku, w ramach którego materiały odpadowe są ponownie przetwarzane w produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach[6]. Obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego, ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk. Czwarty w hierarchii „odzysk” oznacza jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu, poprzez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym wypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub w szerszej gospodarce (załącznik II zawiera niewyczerpujący wykaz procesów odzysku)[7]. Najmniej preferowane „unieszkodliwianie” to natomiast jakikolwiek proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (np. składowanie, przetwarzanie, retencja, odprowadzanie do wód) – załącznik I do Dyrektywy zawiera niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania[8]. Państwa Członkowskie zostały zobowiązane do dołożenia wszelkich starań, aby od 2030 r. wszystkie odpady nadające się do recyklingu lub innego odzysku, w szczególności odpady komunalne, nie były przyjmowane na składowisko odpadów. Jedyny wyjątek dotyczy odpadów, w przypadku których składowanie na składowiskach zapewnia najlepsze efekty środowiskowe. Ponadto państwa członkowskie dopilnują, by do 2035 r. ilość składowanych odpadów komunalnych została zredukowana do 10% lub mniej całkowitej ilości wytwarzanych odpadów komunalnych[9].
Powyższa hierarchia gospodarowania odpadami wpisuje się w model gospodarki o obiegu zamkniętym (GOZ)[10] – koncepcji gospodarczej, w której produkty, materiały oraz surowce powinny pozostawać w gospodarce tak długo, jak jest to możliwe, a wytwarzanie odpadów powinno być jak najbardziej zminimalizowane. Model taki jest przeciwieństwem gospodarki liniowej, bazującej na ciągłym wzroście i powiększającym się zużyciu surowców oraz wolumenu odpadów. Przechodzenie na model GOZ jest oficjalnym celem Unii Europejskiej. W Polsce resortem koordynującym wdrażanie GOZ jest Ministerstwo Rozwoju[11].
Pod koniec 2015 r. Komisja Europejska opublikowała komunikat Zamknięcie obiegu – plan działania UE dotyczący gospodarki o obiegu zamkniętym. Jest on zestawem propozycji na nadchodzące lata do zrealizowania w Unii Europejskiej, które mają przyczynić się do zmiany modelu gospodarczego. Zawiera działania obejmujące wszystkie etapy cyklu życia, a ponadto skupia się na kilku obszarach priorytetowych takich jak tworzywa sztuczne, odpady żywności, surowce krytyczne, odpady rozbiórkowe i budowlane oraz biomasa i bioprodukty. Komunikat podkreśla przy tym rolę innowacji dla budowy GOZ.
W dniu 4 marca 2019 r. Komisja Europejska przyjęła kompleksowe sprawozdanie z realizacji planu działania na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym. Raport przedstawia główne osiągnięcia w ramach planu działania i nakreśla przyszłe wyzwania w zakresie kształtowania naszej gospodarki i torowania drogi do neutralnej dla klimatu gospodarki o obiegu zamkniętym, w której zminimalizowana jest presja na zasoby naturalne i słodkowodne oraz ekosystemy[12].
Wprawdzie państwa członkowskie nie zostały zobowiązane do implementacji modelu gospodarki o obiegu zamkniętym[13], jednak wdrażana jest polityka zachęcania do przechodzenia na GOZ[14].
W dniu 10 września 2019 r. Rada Ministrów podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia “Mapy drogowej transformacji w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym”.
2.Najlepsze dostępne techniki (BAT)
Według koncepcji GOZ ilość produkowanych odpadów powinna być minimalizowana, a powstające odpady zagospodarowywane zgodnie z unijną hierarchią gospodarowania odpadami. Dotyczy to zapobiegania powstawaniu odpadów, np. poprzez: zmniejszanie ilości kupowanych i produkowanych dóbr, wykorzystanie materiałów odpadowych nadających się do recyklingu czy wdrażanie przez przedsiębiorców najlepszych dostępnych technik (BAT). „Najlepsze dostępne techniki” dotyczą najbardziej efektywnego i zaawansowanego etapu rozwoju i metod prowadzenia danej działalności, który wskazuje możliwe wykorzystanie poszczególnych technik jako podstawy przy ustalaniu dopuszczalnych wielkości emisji i innych warunków pozwolenia mających na celu zapobieganie powstawaniu, a jeżeli nie jest to możliwe, ograniczenie emisji i oddziaływania na środowisko jako całość[15].
W dniu 12 listopada 2019 r. Komisja Europejska wydała decyzję ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT)[16] zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE w odniesieniu do spalania odpadów [notyfikowana jako dokument nr C(2019) 7987], która opublikowana została w dniu 3 grudnia 2019 r. W załączniku do decyzji określono warunki unieszkodliwiania oraz odzysku odpadów w spalarniach. Podkreślono jednocześnie, że techniki BAT nie mają ani nakazowego, ani wyczerpującego charakteru. Dopuszcza się więc stosowanie innych technik, o ile zapewniają one co najmniej równoważny poziom ochrony środowiska. W powiązaniu z BAT wskazano również referencyjne poziomy emisji gazów (BAT-AEL). Jak wskazano w załączniku, W ramach BAT należy monitorować zawartość niespalonych substancji w żużlach oraz w popiołach paleniskowych w spalarni co najmniej z podaną poniżej częstotliwością i zgodnie z normami EN (Bat. 7).
Aby ograniczyć ryzyko środowiskowe związane z przyjmowaniem, magazynowaniem odpadów oraz postępowaniem z nimi, w ramach BAT należy stosować łącznie następujące techniki:
- powierzchnie nieprzepuszczalne z odpowiednią infrastrukturą odwadniającą oraz
- zapewnienie odpowiedniej pojemności magazynowania odpadów (BAT 12).
Analiza warunków pozwolenia zintegrowanego[17] została przeprowadzona w dniu 3 czerwca 2020 r., tj. w terminie 6 miesięcy od dnia publikacji, zgodnie z art. 215 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Natomiast termin dostosowania do wymagań konkluzji BAT został ustalony na 3 grudnia 2023 r.
II. Przykładowe projekty i programy gospodarowania odpadami w Polsce w ramach polityki unijnej
Zgodnie z art. 4 ust. 3 Dyrektywy, Państwa członkowskie wykorzystują instrumenty ekonomiczne i inne środki mające na celu stworzenie zachęt do stosowania hierarchii postępowania z odpadami. Środki, o których mowa w art. 4 ust. 3 Dyrektywy wymienione zostały w załączniku IVa do Dyrektywy. Dzielą się one na środki, które mogą mieć wpływ na warunki ramowe związane z wytwarzaniem odpadów (np. opracowanie wskaźników presji na środowisko związanej z wytwarzaniem odpadów), środki, które mogą mieć wpływ na fazę projektu, produkcji i dystrybucji (są to m.in. promocja, wykorzystywanie kampanii informacyjnych czy organizacja odpowiednich szkoleń), oraz środki, które mogą mieć wpływ na fazę konsumpcji i użytkowania (instrumenty ekonomiczne w postaci zachęt dla konsumentów)[18].
1.Przykłady realizacji
Wśród instrumentów i środków, o których mowa w art. 4 ust. 3 Dyrektywy, można wyróżnić programy dofinansowujące przedsięwzięcia zmierzające do wdrożenia unijnej hierarchii gospodarowania odpadami.
Zakład Termiczny Przekształcania Odpadów w Gdańsku – powstaje na terenie istniejącego Zakładu Utylizacyjnego w gdańskiej dzielnicy Szadółki powstaje Zakład Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych (ZTPO). Jego celem będzie termiczne przekształcanie około 160 000 ton stałych odpadów komunalnych (resztkowych wydzielonych w procesie przetwarzania i sortowania) rocznie, Projekt realizowany jest w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, w którym właścicielem zakładu będzie spółka miejska Port Czystej Energii, a za budowę i eksploatację ZTPO oraz produkcję ciepła i energii elektrycznej odpowiadać będzie partner prywatny[19]. Dotacja przyznana przez Komisję Europejską na budowę ZTPO który ma powstać na terenie gdańskich Szadółek, wynosi ponad 270 mln zł i stanowi 53 % kosztów całej inwestycji. W dniu 3 lutego 2020 r., odbyło się uroczyste wręczenie decyzji o przyznaniu dofinansowania. Inwestycja powinna być gotowa do eksploatacji w 2023 roku.
Pomimo że stanowisko Komisji Europejskiej jest jednoznaczne w zakresie gospodarowania odpadami – nie przewiduje dofinansowania projektów budowy spalarni w nowej perspektywie finansowej 2021–2027, a inwestycje tego typu nie będą klasyfikowane jako zaliczające się do polityki zrównoważonego rozwoju. Jednak 21 października 2019 roku KE poinformowała, że wynoszące 64 mln euro wsparcie na budowę Zakładu Termicznego Przetwarzania Odpadów komunalnych Port Czystej Energii w Gdańsku jest zgodne z unijnymi zasadami pomocy państwa. Bowiem w gdańskiej elektrociepłowni paliwem będzie frakcja energetyczna (resztkowa) z odpadów, czyli ta część odpadów, których nie da się przerobić ani poddać recyklingowi, a zgodnie z obowiązującym prawem nie można ich składować.
2.Program Racjonalna gospodarka odpadami
Jednym z programów, których celem jest wdrożenie unijnych wytycznych w zakresie hierarchii postępowania z odpadami jest w Polsce priorytetowy program „Racjonalna gospodarka odpadami”, utworzony przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Celem programu jest ograniczenie zagrożenia dla życia ludzi lub możliwości zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku spowodowanych porzuconymi odpadami. Program realizowany jest w latach 2015 – 2026, a nabór wniosków odbywa się w trybie ciągłym, w ramach programu „Usuwanie porzuconych odpadów”, zgodnie z „Wytycznymi w zakresie kosztów kwalifikowanych finansowanych ze środków NFOŚiGW”.
Zgodnie z wytycznymi NGOŚiGW, stopień realizacji celu programu mierzony jest za pomocą wskaźników osiągnięcia celu, tj. ograniczenie masy składowanych odpadów, masa odpadów niebezpiecznych poddanych odzyskowi lub unieszkodliwieniu, wydajność instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, masa pojazdów wycofanych z eksploatacji przyjętych do stacji demontażu pojazdów, liczba pojazdów przejętych przez gminy lub powiaty i przekazanych do stacji demontażu pojazdów, liczba przedsięwzięć związanych z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów lub postępowaniem dot. substancji zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych, liczba zadań polegających na zapobieganiu powstawania odpadów, liczba stacji demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji.
[1] Art. 3 pkt 9 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[2] Art. 3 pkt 10 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[3] Unijna hierarchia gospodarowania opadami została zawarta w art. 4 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[4] Art. 3 pkt 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[5] Art. 3 pkt 16 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[6] Art. 3 pkt 17 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[7] Art. 3 pkt 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[8] Art. 3 pkt 19 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U. L 312 z 22.11.2008).
[9] Art. 1 pkt 4 lit. c i d dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/850 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniającej dyrektywę 1999/31/WE w sprawie składowania odpadów, PE/10/2018/REV/2, Dz.U. L 150 z 14.6.2018, str. 100—108.
[10] Report from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Brussels, 4.3.2019 COM(2019) 190 final; Commission staff working document leading the way to a global circular economy: State of play and outlook, Brussels, 11.3.2020 SWD(2020) 100 final.
[11] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Curopean Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A new Circular Economy Action Plan For a cleaner and more competitive Europe, Brussels, 11.3.2020, COM(2020) 98 final; Annex to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the committee of the Regions. A new circular economy action plan for a cleaner and more competitive europe, Brussels, 11.3.2020 COM(2020) 98 final. Annex.
[12] Zob. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/IP_15_6203.
[13] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko, PE/11/2019/REV/1, Dz.U. L 155 z 12.6.2019, str. 1—19.
[14] Zob., np. motyw (36) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko, PE/11/2019/REV/1, Dz.U. L 155 z 12.6.2019, str. 1—19; por. https://www.consilium.europa.eu/media/40928/st12791-en19.pdf, paragraf 12.
[15] Definicja pochodzi z art. 3 pkt 10 obecnie obowiązującej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. L 334 z 17.12.2010, str. 17).
[16] Zgodnie z art. 3 pkt 12 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych, „konkluzje dotyczące BAT” oznaczają dokument zawierający elementy dokumentu referencyjnego BAT i formułujący wnioski dotyczące najlepszych dostępnych technik, ich opisu, informacji służącej ocenie ich przydatności, poziomów emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami, powiązanego monitoringu, powiązanych poziomów zużycia oraz, w stosownych przypadkach, odpowiednich środków remediacji terenu.
[17] Pozwolenia zintegrowane zostały wprowadzone do prawa unijnego Dyrektywą Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r., natomiast do prawa polskiego zostały dostosowane ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396). Pozwolenie zintegrowane jest pewną formą licencji na prowadzenie działalności przemysłowej uzyskiwaną dla instalacji przemysłowych i innych (np. hodowla, oczyszczalnie ścieków komunalnych), ma zastępować cząstkowe pozwolenia środowiskowe obowiązujące dotychczas, obejmując swym zakresem wszystkie oddziaływania na środowisko określane w pozwoleniach cząstkowych oraz ich wzajemne powiązania. Informacje o instalacjach wymagających pozwolenia zawarte zostały w (Dz.U. 2014 poz. 1169).
[18] Warto podkreślić, że zgodnie z art. 15 Dyrektywy, państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pierwotny wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów dokonywał przetwarzania odpadów samodzielnie lub zlecał przetwarzanie dealerowi, zakładowi lub przedsiębiorstwu wykonującemu czynności przetwarzania odpadów lub zlecił zorganizowanie przetwarzania prywatnemu lub publicznemu podmiotowi zajmującemu się zbieraniem odpadów zgodnie z art. 4 i 13. Jak stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie C-551/13, SOCIETA EDILIZIA TURISTICA ALBERGHIERA RESIDENZIALE (SETAR) SPA v. COMUNE DI QUARTU S. ELENA, artykuł 15 ust. 1 Dyrektywy w związku z jej art. 4 i 13 należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu krajowemu, które nie przewiduje, by wytwórca odpadów lub ich posiadacz miał możliwość samodzielnego ich unieszkodliwiania, tak by był zwolniony z podatku komunalnego na unieszkodliwianie odpadów, o ile ustawodawstwo to odpowiada wymogom zasady proporcjonalności.
[19] Informacja zaczerpnięta ze strony: https://ec.europa.eu/regional_policy/pl/projects/poland/new-waste-incineration-plant-to-be-built-in-gdansk.
Autorzy:
Małgorzata Puto, Magdalena Rymko