Problematyka bezpieczeństwa jest szczególnie istotna. Sięgając do klasycznych teorii motywacji, bezpieczeństwo, a dokładniej potrzeba bezpieczeństwa, wyraża się w oczekiwaniu, chęci stabilności
i pewności, jak również „oparcia, opieki, wolności od strachu, lęku i chaosu, struktury, porządku, prawa i granic, silnego opiekuna itd.”[1]. W ujęciu nauk o zarządzaniu bezpieczeństwo definiowane jest jako sytuacja, w której wyeliminowane są „zagrożenia funkcjonowania władz publicznych i innych struktur życia publicznego, a także życia, zdrowia i mienia obywateli (…)”[2], spowodowanych ewentualnymi próbami unicestwienia bądź też uszkodzenia instytucji użytku powszechnego albo wywołane przez siły natury[3].
Instytucja zarządzania kryzysowego w Polsce została uregulowana ustawą o zarządzaniu kryzysowym. Regulacja ta wypełniła lukę w przepisach dotyczących obowiązków administracji rządowej oraz samorządowej w zakresie ochrony ludności, mienia oraz środowiska. W ustawie tej wprowadzono wiele zmian, najważniejsze z nich dokonane zostały ustawą z 17.07.2009 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz ustawą z 29.10.2010 r. o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Jak wskazuje większość ekspertów – proces przygotowania administracji publicznej i społeczeństwa na sytuacje kryzysowe nie został jednak zakończony. Cechą charakterystyczną sytuacji kryzysowych jest zwykle paraliż działania władz, który wiąże się z przerwaniem linii telekomunikacyjnych, brakiem zaopatrzenia czy zakłóceniem działań transportu. Przyczyną takiego stanu rzeczy może być klęska żywiołowa, konflikt militarny, a także działalność terrorystyczna. Bez względu na przyczynę wystąpienia sytuacji kryzysowej konieczne jest skupienie się na utrzymaniu minimalnych warunków pozwalających na przeżycie. Silnie scentralizowane systemy zarządzania kryzysowego mogą okazać się niewystarczające, dlatego też coraz większego znaczenia nabierają rozwiązania lokalne oparte na strukturach samorządów (powiatowego i gminnego)[4].
Obecnie funkcjonuje ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590) z późn. zm. oraz akty niższej rangi a procedowany jest projekt ustawy o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw – Rada Ministrów przyjęła 21 stycznia 2020 r. (druk 203) projekt ustawy o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw, przedłożony przez dyrektora Rządowego Centrum Bezpieczeństwa. Aktualnie projekt ten jest po I czytaniu w Sejmie, dalej został skierowany do dalszych prac w komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych. W tej chwili prace są na etapie sporządzonego przez podkomisje sprawozdania. Postulaty w zakresie zmian sprowadzają się m.in. do: wzmocnienia systemu zarządzania kryzysowego, wprowadzenia nowych rozwiązań uwzględniających cele i wymogi Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności w tym obszarze, zmiany sposobu wyłaniania infrastruktury krytycznej, uwzględniający potrzeby lokalnych społeczności.
W odniesieniu do konieczność uregulowania kwestii zarządzania ryzykiem – jest to wymogiem spełnienia warunkowości podstawowej w kolejnej perspektywie finansowej UE na lata 2021-2027. Zadania w zakresie zarządzania ryzykiem zostały określone w decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1313/2013/EU z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Opracowanie dokumentów planistycznych w obszarze zarządzania ryzykiem jest bezpośrednio powiązane z jednym z warunków podstawowych kolejnej perspektywy finansowej, który mówi o osiągnięciu Skutecznych ram zarządzania ryzykiem. Wymogi te wprost wskazują na konieczność opracowania planu zarządzania ryzykiem, na szczeblu krajowym lub regionalnym, powiązanego ze strategiami adaptacji do zmian klimatu. Należy wskazać na art. 6 ww. decyzji, zgodnie z którym państwa członkowskie opracowują oceny ryzyka na szczeblu krajowym lub niższym oraz udostępniają Komisji Europejskiej streszczenie istotnych elementów tych ocen.
Kwestie dotyczące zarządzania ryzykiem zostaną uwzględnione w planach zarządzania kryzysowego. Posiadanie planów zarządzania ryzykiem jest ważne m.in. ze względu na perspektywę finansową UE na lata 2021-2027 i będzie miało przełożenie na pozyskiwanie środków finansowych
w ramach polityki spójności. Przygotowywane do tej pory plany zarządzania kryzysowego zostaną podzielone na:
- plany zarządzania ryzykiem – dotyczące działań związanych z zapobieganiem sytuacji kryzysowej oraz przygotowywaniem do jej wystąpienia;
- plany reagowania kryzysowego – w odniesieniu do działań dotyczących reagowania w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej oraz usuwaniu jej skutków.
Cele wynikające z Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności powiązane są z priorytetami określonymi podczas Trzeciej Światowej Konferencji ONZ, która odbyła się w 2015 r. w Sendai. Jednym z podstawowych wymogów przyjętego wówczas Ramowego programu działań na lata 2015-2030 w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof jest realizacja przedsięwzięć zgodnie z opracowanymi przez poszczególne państwa celami strategicznymi, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Głównym celem Ramowego Programu jest znaczące ograniczenie liczby śmiertelnych ofiar katastrof oraz zminimalizowanie wpływu katastrof na ciągłość podstawowych procesów realizowanych przez państwo (w tym kluczowych usług zapewniających ochronę życia i zdrowia obywateli oraz funkcjonowanie administracji i gospodarki). Zgodnie z obowiązującą od dnia 21 marca 2019 r. decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/420 z dnia 13 marca 2019 r. zmieniającą decyzję nr 1313/2013/UE w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, wszystkie działania na rzecz skutecznego zapobiegania klęskom żywiołowym i katastrofom spowodowanym przez człowieka powinny być spójne z Ramowym programem. Unia Europejska odegrała wiodącą rolę w negocjacjach w sprawie Ramowego programu, a wiele jego zaleceń opiera się na istniejących politykach i programach UE w zakresie zarządzania ryzykiem katastrof. Ponadto Komisja Europejska opracowała w 2016 r. plan działania na rzecz realizacji Ramowego programu z Sendai na lata 2015-2030 w sprawie ograniczania ryzyka katastrof, który ma przyczynić się do wdrożenia przez państwa członkowskie postanowień Ramowego programu[5].
Według obowiązujących w Polsce regulacji, ocena ryzyka aktualizowana jest w cyklu dwuletnim w Raporcie o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego oraz w raportach cząstkowych do Raportu sporządzanych przez ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów. Dokumenty te stanowią podstawę opracowywanego, również cyklicznie, Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego oraz planów zarządzania kryzysowego na wszystkich szczeblach administracji. Brak jest jednak prawnego uregulowania kompleksowego podejścia do kwestii zarządzania ryzykiem. Przede wszystkim nie istnieje obowiązek opracowywania planów zarządzania ryzykiem oraz dokumentów, których założeniem jest informowanie Komisji Europejskiej, przez cykliczne przedkładanie, tj.: Streszczenia istotnych elementów krajowej oceny ryzyka oraz Streszczenia istotnych elementów krajowej oceny zdolności zarządzania ryzykiem. Zgodnie z Unijnym Mechanizmem Ochrony Ludności, streszczenia przekazuje się do dnia 31 grudnia 2020 r., a następne co trzy lata oraz jeśli zajdą ważne zmiany[6].
Wdrożony zostanie „Ramowy program działań na lata 2015 – 2030 w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof”. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, jako krajowy punkt kontaktowy dla Organizacji Narodów Zjednoczonych do spraw ograniczenia ryzyka katastrof, będzie koordynatorem jego wdrażania. Wprowadzona zostanie instytucja koordynatora do spraw ochrony infrastruktury krytycznej
u wszystkich operatorów infrastruktury krytycznej. Koordynator będzie wyznaczany spośród pracowników operatora infrastruktury krytycznej. Jego zadaniem będzie zapewnienie współpracy na linii operator – administracja publiczna.
Ze względu na narastające we współczesnym świecie zagrożenia coraz większego znaczenia nabierają odpowiednie instrumenty mające na celu minimalizowanie potencjalnych zagrożeń, a w sytuacji ich wystąpienia minimalizowanie ich negatywnych skutków. Istotne znaczenie w tej płaszczyźnie na gruncie polskich rozwiązań prawnych ma ustawa o zarządzaniu kryzysowym. Obowiązująca w danym kształcie powołana ustawa okazuje się być jednak niewystarczająca ze względu na wymogi prawa unijnego w zakresie zarządzania ryzykiem oraz ochrony infrastruktury krytycznej, a w konsekwencji z uwagi na zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom.
Projekt o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw przewiduje wzmocnienie systemu zarządzania kryzysowego w szczególności w zakresie zarządzania ryzykiem i ochrony ludności. Uwzględnia postanowienia Decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1313/2013/EU w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności oraz Ramowego programu działań na lata 2015-2030 w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof.
Rozwiązania propozycji ustawy przewidują wzmocnienie kompetencji struktur rządowych i samorządowych w zakresie zarządzania sytuacją kryzysową lub możliwością jej wystąpienia.
Z uzasadnienia projektu wynika, że obecnie brakuje prawnego uregulowania kompleksowego podejścia do kwestii zarządzania ryzykiem – nie istnieje obowiązek opracowywania planów zarządzania ryzykiem oraz dokumentów, których założeniem jest informowanie Komisji Europejskiej.
Planowane jest wprowadzenie instytucji koordynatora do spraw ochrony infrastruktury krytycznej u wszystkich operatorów infrastruktury krytycznej. Operatorzy infrastruktury krytycznej we wszystkich systemach infrastruktury krytycznej będą wyznaczać osobę koordynująca działania na linii operator – organy administracji publicznej. Wzmocnienie skuteczności koordynacji działań w przypadku wystąpienia lub możliwości wystąpienia klęski żywiołowej przewiduje się również na szczeblu województwa, powiatu i gminy przez możliwość tworzenia tzw. sztabów koordynacyjnych. Mają być narzędziem zabezpieczenia lokalnych społeczności w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych. Sztaby mają przejmować kontrolę nad sytuacją kryzysową, usuwaniem jej skutków, w tym odtwarzaniem zasobów i usług świadczonych przez infrastrukturę krytyczną (zarządzanie sytuacją kryzysową).
Wśród propozycji są także nowe narzędzia wsparcia w sytuacjach kryzysowych, np. zapewnienie przez wojewodę – w przypadku zdarzenia masowego, w szczególności katastrofy w ruchu lotniczym, kolejowym lub morskim – dostępu do informacji członkom rodzin osób poszkodowanych w zdarzeniu w formie dedykowanego numeru kontaktowego. Projekt zawiera też obowiązek prowadzenia przez wójta burmistrza, prezydenta miasta wykazu szczególnych form udzielania pomocy dla lokalnej społeczności.
Z uzasadnienia projektu wynika, że ze względu na szczególną rolę administracji samorządowej w kształtowaniu bezpieczeństwa publicznego organy samorządu odgrywają dużą rolę w ochronie ludności. Do zadań tych organów należy m.in. zapewnienie bezpieczeństwa, wykrywanie i rozpoznawanie zagrożeń czy ostrzeganie i alarmowanie ludności. W ustawie ma być uregulowana m.in. możliwość wspierania gmin przez powiat i województwo-poprzez umożliwienie nieodpłatnego przekazywania przez województwa i powiaty do gmin sprzętu oraz środków finansowych na jego utrzymanie. Wsparciem dla władz lokalnych i służb ratowniczych podczas prowadzenia działań w obszarze ochrony ludności i obrony cywilnej ma być utworzenie całodobowej Centralnej Bazy Magazynowej – składającej się z kilku kompleksów na terenie kraju, która miałaby zostać utworzona w oparciu o jednostki krajowego systemu ratowniczo–gaśniczego w przypadku wystąpienia zagrożeń, w tym spowodowanych klęskami żywiołowymi[7].
Nowelizacja ustawy wynika przede wszystkim ze zmian w zakresie bezpieczeństwa zachodzących w Polsce i świecie. Są to przede wszystkim zagrożenia hybrydowe – zagrożenia o charakterze kompleksowym między innymi w obszarze cyberprzestrzeni, technologii czy dezinformacji. Odpowiedzią na nie musi być budowanie odporności – społeczeństwa, administracji i służb.
Nowe zagrożenia wynikają także ze zmian klimatu, jakie zachodzą na świecie. Także w Polsce. Coraz częściej mamy do czynienia z ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi – z jednej strony będą to np. długotrwałe susze, z drugiej – bardzo silny wiatr czy gwałtowne powodzie.
Nowelizacja ustawy zmienia podejście do zarządzania kryzysowego. Zwiększa nacisk na przeciwdziałanie sytuacjom kryzysowym. Ustawa nakłada obowiązek opracowania planów zarządzania ryzykiem – od Krajowego Planu Zarządzania Ryzykiem po lokalne plany tworzone w gminach. Mają one przygotować dany obszar do ewentualnego wystąpienia sytuacji kryzysowej oraz określić wszystkie działania, które mogą jej zapobiec. Jest to wymóg Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności. Wdrożony będzie również „Ramowy program działań na lata 2015-2030 w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof”.
Proponowane zmiany do ustawy o zarządzaniu kryzysowym w kontekście zwiększenia bezpieczeństwa obywateli, należy wskazać, że wiele z nich jest pożądanych, np.: utworzenie Centralnej Bazy Magazynowej; wprowadzenie instytucji koordynatora do spraw ochrony infrastruktury krytycznej w odniesieniu do wszystkich operatorów infrastruktury krytycznej – wskazani operatorzy zobowiązani będą do wyznaczenia osoby koordynującej działania na linii organ administracji publicznej – operator; zmiana roli Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego (RZZK), który powinien być organem koordynującym działania, posiadać uprawnienia do wydawania poleceń i je egzekwować, a nie tylko być organem opiniodawczo-doradczym, który pewne rozwiązania tylko rekomenduje[8].
Projekt wprowadza ujednolicenie terminologii w obszarze szkoleń i ćwiczeń z zakresu zarządzania kryzysowego na poziomie ministra kierującego działem administracji rządowej oraz kierownika urzędu centralnego oraz zadanie w postaci wskazania, iż mają oni możliwość zarządzania, organizacji i prowadzenia szkoleń i ćwiczeń z zakresu zarządzania kryzysowego – w odniesieniu do ćwiczeń krajowych, jak również udziału w ćwiczeniach międzynarodowych. Na poziomie województwa, powiatu oraz gminy zunifikowano brzmienie przepisów dotyczących szkoleń i ćwiczeń, dając podstawy prawne do wspólnego uczestnictwa w ćwiczeniach na różnych szczeblach, stosownie do lokalnych lub krajowych potrzeb[9].
Skutki zagrożenia zarówno dla ludności, gospodarki, mienia, infrastruktury czy środowiska będą zależały od rodzaju i skali zdarzeń. W związku z tym należy się liczyć z możliwością paraliżu systemów finansowych, bankowych, telekomunikacyjnych, opieki zdrowotnej, zaopatrzenia w energię, paliwa, żywność i wodę, zakłócenia funkcjonowania struktur państwa, jego rozwoju gospodarczego, bezpieczeństwa przemysłowego w obszarach strategicznych gospodarki, dezinformacją, aż po bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludności oraz utratę suwerenności i integralności terytorialnej. W skrajnym przypadku działania hybrydowe mogą doprowadzić również do wystąpienia kryzysu polityczno-militarnego. Wobec różnorodności możliwych zagrożeń, działania instytucji państwa powinny przebiegać według procedur przyjętych dla konkretnych zagrożeń, z uwzględnieniem złożoności poszczególnych scenariuszy[10].
Obok pojęcia zagrożenia hybrydowego – projekt wprowadza kwestie zarządzania sytuacją hybrydową, przez którą należy rozumieć prognozowanie, przeciwdziałanie i reagowanie na zagrożenia hybrydowe. Znajdzie ona odzwierciedlenie w zadaniach Rządowego Zespołu Zarządzania Kryzysowego. Najważniejszą rolę w przeciwdziałaniu zagrożeniom hybrydowym powinny odgrywać instytucje układu pozamilitarnego z obszaru ogniw ochronnych, gospodarczych, informacyjnych i systemu kierowania wspierane przez siły zbrojne, bowiem nie ma możliwości wyznaczenia dla całości działań hybrydowych podmiotu wiodącego. Ważną rolę odstraszającą odgrywają także siły zbrojne, które muszą mieć możliwość reagowania w sytuacji wystąpienia zagrożeń hybrydowych na wypadek niespodziewanej eskalacji kryzysu. Wojskowe środki używane w ramach działań hybrydowych mogą bowiem kamuflować przygotowania do faktycznego użycia sił zbrojnych (np. niezapowiedziane ćwiczenia militarne, którym towarzyszy duża koncentracja sił zbrojnych)[11].
Pomimo wielu pozytywnych zmian, które dokonały się w ostatnich latach w wieloszczeblowym systemie zarządzania kryzysowego w RP, nie jest on jednak w pełni wystarczający do sprostania wszelkim zagrożeniom (narodowym i międzynarodowym), do sprawnego zapobiegania występowaniu sytuacjom kryzysowym, a w przypadku ich wystąpienia do skutecznego reagowania. Konkludując, system zarządzania kryzysowego wymaga nadal dalszego udoskonalenia adekwatnie do zmieniających się uwarunkowań.
adw. Jędrzej Kinalski
[1] A. Maslow, Motywacja i osobowość, Warszawa 2006, s. 65–66.
[2] A. Kurkiewicz (red.), Zarządzanie kryzysowe w samorządzie. Podstawy organizacyjno-prawne, Warszawa 2008, s. 11.
[3] Ibidem.
[4] W. Skomra, Zarządzanie kryzysowe – praktyczny przewodnik po nowelizacji ustawy, Wrocław 2010, s. 207.
[5] IX.203, Zmiana ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw, Status: aktualny Wersja: Projekt Ustawy, LEX, (http://www.sejm.gov.pl ) i Senatu (http://www.senat.gov.pl).
[6] Ibidem.
[7] Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, https://bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r14947740145849,Projekt-ustawy-o-zmianie-ustawy-o-zarzadzaniu-kryzysowym-oraz-niektorychinnych-.html, data dostępu 5.09.2019 r.
[8] Katarzyna Płonka-Bielenin, Propozycja zmian w zakresie zarządzania kryzysowego – uwagi de lege lata i de lege ferenda, Opublikowano: PPP 2020/7-8/153-165, LEX.
[9] IX.203, Zmiana ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw, Status: aktualny Wersja: Projekt Ustawy, LEX, (http://www.sejm.gov.pl ) i Senatu (http://www.senat.gov.pl).
[10] Ramowy program działań na lata 2015-2030 w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof został przyjęty w dniu 18 marca 2015 r. podczas Trzeciej Światowej Konferencji ONZ w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof, która odbyła się w Sendai w dniach 14-18 marca 2015 r. (Rezolucja nr 69/283 Zgromadzenia Ogólnego Organizacji Narodów Zjednoczonych przyjęta w dniu 3 czerwca 2015 r. – A/RES/69/283).
[11] IX.203, Zmiana ustawy o zarządzaniu kryzysowym oraz niektórych innych ustaw, Status: aktualny Wersja: Projekt Ustawy, LEX, (http://www.sejm.gov.pl ) i Senatu (http://www.senat.gov.pl).