Pod koniec stycznia br. do konsultacji publicznych został skierowany projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz ustawy o odpadach[1] (dalej jako: Projekt). Reguluje on m.in. zasady wprowadzenia systemu kaucyjnego w Polsce, dotyczącego opakowań i odpadów opakowaniowych.
Projekt stanowi częściową transpozycję do polskiego porządku prawnego Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko[2] (dalej jako: Dyrektywa). Zgodnie z jej postanowieniami państwa członkowskie powinny być w stanie osiągnąć ilość zebranych produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych równą 77% produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych wprowadzonych do obrotu w danym roku od 2025 r., a począwszy od 2029 r. – 90 %; aby osiągnąć ten cel, państwa członkowskie mogą między innymi:
a) ustanowić systemu zwrotu kaucji;
b) ustanowić cele w zakresie selektywnej zbiórki w odniesieniu do odpowiednich systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta (art. 9 ust. 1 Dyrektywy),
przy czym wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do ustanowienia systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta dla produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych, które zostały wprowadzone do obrotu w danym państwie członkowskim do 31 grudnia 2024 r., a w odniesieniu do pojemników na napoje o pojemności do trzech litrów, tj. stosowanych do przechowywania napojów, takich jak butelki na napoje, w tym ich zakrętki i wieczka, oraz wielomateriałowych opakowań na napoje, w tym ich zakrętek i wieczek, ale nie szklanych lub metalowych pojemników na napoje, których zakrętki i wieczka wykonane są z tworzyw sztucznych – do dnia 5 stycznia 2023 r.
Jak czytamy w Projekcie, system rozszerzonej odpowiedzialności to „zestaw środków podjętych w celu zapewnienia, aby wprowadzający produkty ponosili odpowiedzialność finansową albo odpowiedzialność finansową i organizacyjną na etapie cyklu życia produktu, gdy staje się on odpadem”.
Zgodnie z motywem (27) Dyrektywy, system rozszerzonej odpowiedzialności może być realizowany, np. poprzez ustanowienie systemów zwrotu kaucji. Według Projektu, system kaucyjny w Polsce ma prowadzić podmiot reprezentujący, który jest obowiązany spełniać łącznie następujące warunki:1) wykonywać działalność gospodarczą w formie spółki akcyjnej albo spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, mającej siedzibę na terytorium kraju; 2) wykonywać wyłącznie działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami opakowaniowymi, w tym recyklingiem oraz przetwarzaniem końcowym tych odpadów;3) posiadać zezwolenie (art. 40g ust. 1 Projektu). Będą to więc m.in. podmioty dokonujące wewnątrzwspólnotowej dostawy odpadów opakowaniowych, eksportujące odpady opakowaniowe, prowadzące recykling odpadów opakowaniowych.
Celem Projektu jest zwiększenie bezpieczeństwa ekologicznego poprzez zmniejszenie ilości składowanych odpadów, zwiększenie efektywności i sprawności realizacji ustawowych zadań monitoringowych stanowiących jednocześnie zobowiązania unijne oraz skuteczne prowadzenie kontroli w zakresie korzystania ze środowiska.
Jak wskazuje Załącznik nr 1 do Projektu, wprowadzający napoje w opakowaniach są obowiązani osiągnąć w ramach systemu kaucyjnego w 2025 r. oraz w latach następnych poziomy selektywnego zbierania opakowań i odpadów opakowaniowych, co najmniej w wysokości 77%, a począwszy od 2029 r. – 90 %. Wprowadzający napoje w opakowaniach jest obowiązany prowadzić ewidencję obejmującą informacje o opakowaniach, w których wprowadził napoje do obrotu, z podziałem na rodzaje opakowań. Warunkiem przystąpienia wprowadzającego napoje w opakowaniach do systemu kaucyjnego jest zawarcie umowy, w formie pisemnej pod rygorem nieważności, z podmiotem reprezentującym dotyczącej przystąpienia do systemu kaucyjnego dla tych opakowań, do czego podmiot reprezentujący jest obowiązany.
Na podstawie art. 40g ust. 11 Projektu, dotyczącego przepisów wykonawczych do ustawy zmienianej, nowy system kaucyjny powinien być utworzony w terminie 24 miesięcy od ustanowienia podmiotu reprezentującego i nie będzie wymagał okazania dowodu zakupu napoju w opakowaniu w celu zwrotu konsumentom pobranej przy zakupie kaucji, natomiast będzie wymagane uzyskanie przez podmiot reprezentujący zezwolenia na prowadzenie systemu kaucyjnego, wydawanego w drodze decyzji przez ministra właściwego do spraw klimatu (art. 40h ust. 1 Projektu). Zezwolenie na prowadzenie systemu kaucyjnego ma być wydawane się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat (art. 40h ust. 5 Projektu).
Zgodnie z art. 40h ust. 4 Projektu, W zezwoleniu na prowadzenie systemu kaucyjnego określa się: wysokość kaucji dla poszczególnych rodzajów opakowań; zasady pobierania i zwracania kaucji konsumentom; zasady odbioru opakowań i odpadów opakowaniowych z jednostek handlowych i innych punktów objętych systemem kaucyjnym oraz przekazywania opakowań do ponownego użycia lub odpadów opakowaniowych do przetworzenia; sposób finansowania systemu kaucyjnego; zasady przystępowania wprowadzających napoje w opakowaniach do systemu kaucyjnego; zasady rozliczania odpadów opakowaniowych przekazanych do recyklingu pomiędzy wprowadzającymi napoje w opakowaniach biorącymi udział w systemie kaucyjnym; system identyfikacji liczby rotacji, jaką w danym roku odbywa opakowanie wielokrotnego użytku, pozwalający na określenie uzyskanego poziomu selektywnego zbierania; termin uruchomienia systemu kaucyjnego.
W przypadku gdy system kaucyjny nie zostanie uruchomiony w terminie, określonym w zezwoleniu na prowadzenie systemu kaucyjnego, minister właściwy do spraw klimatu cofnie to zezwolenie, w drodze decyzji, bez odszkodowania, określając termin jej wykonania.
Projektowana ustawa krytykowana jest za wprowadzenie do systemu kaucyjnego niewymaganych przez Dyrektywę opakowań szklanych wielokrotnego użytku, z uwagi na to, że system taki już funkcjonuje w Polsce i jest wysoce skuteczny, więc nowe przepisy nie powinny znacząco wpłynąć na zwiększenie wskaźnika zwrotów, natomiast nowe przepisy w tym zakresie mogą ujemnie wpłynąć na zwiększenie kosztów systemu. Ponadto podnosi się, że włączenie opakowań szklanych wielokrotnego użytku do przedmiotowej ustawy spowoduje konieczność tworzenia lub modyfikacji istniejących regulacji. Co więcej będzie obciążeniem dla mniejszych placówek handlu detalicznego, które będą zmuszone do przyjmowania zwrotów[3] (Dotychczas bowiem system kaucyjny dotyczący opakowań szklanych wielokrotnego użytku był dobrowolny – zgodnie z art. 44 ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi[4], jedynie przedsiębiorca prowadzący jednostkę handlu detalicznego o powierzchni handlowej powyżej 2000 m2 jest obowiązany prowadzić na własny koszt selektywne zbieranie odpadów opakowaniowych po produktach w opakowaniach, które znajdują się w ofercie handlowej tej jednostki, według rodzajów opakowań, z których powstały odpady.)
Jako problematyczne wskazuje się również uwzględnienie w polskim systemie kaucyjnym opakowań po produktach mlecznych, co także wykracza poza obowiązek nałożony na państwa członkowskie w Dyrektywie. Podnosi się, iż w większości krajowych placówek handlowych mleko i jego pochodne sprzedawane są w kartonach, a nie opakowaniach z tworzyw sztucznych. Ponadto włączenie opakowań po produktach mlecznych determinuje wiele ryzyk dla uczestników systemu kaucyjnego, gdyż pozostałości po mleku należy traktować jako produkt odzwierzęcy, szybko psujący się. W konsekwencji składowanie takich opakowań w praktyce może zostać podważone przez Sanepid lub Powiatowe Inspektoraty Weterynarii. Opakowania z pozostałościami po produktach mlecznych mogą także zanieczyszczać inne odpady podlegające kaucji, utrudniając ich recykling.[5]
Największe kontrowersje budzi pomysł na stosowanie ustalania wysokości kaucji przez przedsiębiorców. Pozostawienie bowiem operatorom przestrzeni w zakresie ustalania dowolnej wysokości kaucji może spowodować zróżnicowanie jej poziomu, nawet dla tego samego typu opakowania w różnych jednostkach handlowych. Może zatem dojść do sytuacji, w której klient będzie kupował napoje w sklepach pobierających niższą kaucję za opakowania i oddawał te odpady w placówkach stosujących wyższą kaucję.[6]
Wysuwane są również postulaty wydłużenia okresu wdrożenia nowego systemu kaucyjnego z 24 do 48 miesięcy z uwagi na liczne zmiany, które muszą zostać uwzględnione przez prowadzących placówki handlowe.[7]
Autorzy: Małgorzata Puto – prawnik, Ekspert Forum Infrastruktury, Justyna Bójko – radca prawny, Ekspert Forum Infrastruktury
[1] Zob. http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12349805.
[2] Dz. Urz. L 155 z dnia 12.06.2019, str. 1.
[3] Zob. http://businessinsider.com.pl/system-kaucyjny-szansa-na-mniej-smieci/4hnltey.
[4] t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1114, 2361, z 2021 r. poz. 2151
[5] Zob. http://businessinsider.com.pl/system-kaucyjny-szansa-na-mniej-smieci/4hnltey; por. http:// www.portalspozywczy.pl/mleko/wiadomosci/danone-system-kaucyjny-dla-opakowan-mleczarskich-to-zly-pomysl,207952.html; por. http://nowypm.pl/index.php/aktualnosci/25469-system-kaucyjny-dla-opakowan-mleczarskich-to-zly-pomysl; por. http:// www.pfpz.pl/nowosci/?id_news=8320&lang_id=1.
[6] Zob. http://businessinsider.com.pl/system-kaucyjny-szansa-na-mniej-smieci/4hnltey.
[7] Zob. ibidem.