Pandemia koronawirusa wpłynęła na wszystkie sektory gospodarki wywołując jeden z największych kryzysów ekonomicznych w ciągu ostatnich 100 lat. Skutki pandemii COVID-19 nie ominęły również sektora kolejowego, co ma swoje odzwierciedlenie w regulacjach krajowych oraz w procesie wdrażania dyrektyw unijnych, które omawiamy w niniejszym artykul
I. Wpływ pandemii COVID-19 na gospodarkę
W 2020 r. kryzys najbardziej uderzył w południe Europy. Stworzony przez Polski Instytut Ekonomiczny wskaźnik Economic Forecast Index (EFI) pokazuje, że Grecja, Hiszpania i Chorwacja najbardziej ucierpiały gospodarczo wśród krajów UE.[1] Natomiast zarówno w trakcie, jak i po pandemii dobrze rokują Litwa, Polska, Irlandia, Węgry, Rumunia, Malta, Czechy, Estonia, Słowacja, Wielka Brytania i Słowenia. Według raportu Polskiego Instytutu Ekonomicznego Polska należy do krajów, które w dużej mierze utrzymały swoją pozycję ekonomiczną w trakcie pandemii.[2]
Jak uważają eksperci, którzy brali udział w Europejskim Kongresie Finansowym, pandemia wywołała pewne chwilowe zamieszanie na rynku nieruchomości, ale nie wywoła na nim kryzysu[3]. W zakresie rynku nowych technologii, po początkowym kryzysie, indeksy ponownie idą w górę – przykładowo, 1 marca 2021 r. Apple i Tesla zyskały po 4-5 proc.[4] Wartość indeksu WIG-budownictwo w 2020 r. wzrosła o 60 proc., do 3,6 tys. pkt. Wiosenna fala pandemii sprowadziła kurs do 1,85 tys. pkt, ale już od kwietnia zaczęło się odrabianie strat. Co prawda pandemia wpłynęła na zmniejszenie aktywności części inwestorów, jednak już w listopadzie, przy drugiej fali zachorowań, przyspieszył wzrost wartości indeksu[5].
A jak sektor kolejowy zareagował na pandemię?
W sektorze kolejowym ograniczenia związane z pandemią COVID-19 doprowadziły do spadku przychodów pasażerskich przewoźników kolejowych. Ruch towarowy na torach w Polsce zmalał w 2020 roku w stosunku do analogicznego okresu 2019 r. średnio o ok. 30%[6].
W sektorze kolejowym rynek przewozów pasażerskich najbardziej odczuł skutki restrykcji i ograniczeń. Spadek na poziomie 43% w Polsce sytuuje nas jednak wśród państw, w których sytuacja była relatywnie lepsza od przeciętnej. Podobnie było w przypadku poziomu wykonanej pracy eksploatacyjnej – na naszym rynku odnotowaliśmy spadek rzędu 6%, podczas gdy średnio było to 11%. W 2020 r. we wszystkich krajach, które przekazały dane do raportu IRG-Rail odnotowano łączną pracę przewozową na poziomie 386,6 mld netto-tonokilometrów – spadek o 7% względem 2019 r.
Aby zapewnić spółkom płynność finansową, w maju 2020 r. wprowadzono tzw. Tarczę 3.0, czyli zmiany do ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Instrument ten umożliwił udzielanie wsparcia finansowego z budżetu państwa oraz z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 przewoźnikom realizującym umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w wojewódzkich, międzywojewódzkich oraz międzynarodowych kolejowych przewozach pasażerskich.
W niniejszej publikacji rozważamy jak i czy obowiązki regulacyjne wpływały na rynek kolejowy.
Wsparcie sektora czy problemy?
W dniu 7 października 2020 r. przyjęte zostało Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające na poziomie unijnym przepisy na rzecz zrównoważonego rynku kolejowego w związku z pandemią COVID-19 (COM/2020/260), w którym przewidziano m.in. możliwość zmniejszenia, uchylenia lub odroczenia opłat za minimalny pakiet dostępu oraz za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej, a także do zaprzestania pobierania opłaty rezerwacyjnej. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do przyznania rekompensaty odpowiadającej stracie finansowej powstałej w wyniku zastosowania mechanizmów przewidzianych w rozporządzeniu.[7]
Także ze względu na pandemię COVID-19 przyjęto Rozporządzenie (UE) 2020/698 ustanawiające szczególne środki tymczasowe dotyczące odnawiania lub przedłużania ważności niektórych certyfikatów i świadectw, licencji i zezwoleń oraz przesunięcia niektórych okresowych kontroli i okresowych szkoleń w niektórych obszarach prawodawstwa dotyczącego transportu. Rozporządzenie wydłuża terminy określone w dyrektywie 2004/49/WE o 6 miesięcy. Choć nowa regulacja UE zezwala na odroczenie, zmniejszenie lub czasową rezygnację
z pobierania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej do chwili ustąpienia pandemii COVID-19, tylko nieliczne państwa członkowskie skorzystały z tej możliwości. Na przeszkodzie stoi nadwyrężany przez pandemię stan budżetów. Nowa regulacja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE 12 października 2020 r.
Czy pandemia wstrzymała budowę jednolitego obszaru kolejowego – który miał domykać IV pakiet kolejowy?
Europejska polityka transportu kolejowego ma na celu utworzenie jednolitego obszaru kolejowego. Zapoczątkowane w 2001 r. otwieranie sektora kolejowego na konkurencję było w ciągu dziesięciu lat przedmiotem trzech pakietów i jednego przekształcenia.
Czwarty pakiet kolejowy miał na celu ukończenie tworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego i poprawę interoperacyjności. Celem było, aby umowy o świadczenie usług publicznych na rynkach wewnętrznych stały się dostępne dla konkurencji w celu poprawy jakości i skuteczności krajowych usług przewozów pasażerskich. Ma na celu poprawę bezpieczeństwa kolei w całej UE poprzez zmianę roli krajowych organów ds. bezpieczeństwa (KOB) i ponowne rozdzielenie obowiązków między te organy a Agencję Kolejową Unii Europejskiej.
Czwarty pakiet kolejowy składa się z sześciu wniosków legislacyjnych, podzielonych na filar „rynkowy” i filar „techniczny”, w celu zmiany szeregu dyrektyw europejskich. Filar techniczny dotyczy bezpieczeństwa i interoperacyjności kolei, podczas gdy filar rynkowy dotyczy zarządzania kolejami i otwarcia rynku przewozów pasażerskich.
Filar techniczny czwartego pakietu kolejowego został zatwierdzony przez Parlament Europejski w kwietniu 2016 r. i wszedł w życie w czerwcu 2016 r. Parlament Europejski przegłosował przyjęcie filaru rynkowego czwartego pakietu kolejowego na sesji plenarnej w Strasburgu w dniu 14 grudnia 2016 r. Tego dnia Parlament Europejski uchwalił trzy nowe akty prawne, będące częścią „polityczną” czwartego pakietu kolejowego, a mianowicie:
• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2337 z dnia 14 grudnia 2016 roku uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 1192/69 w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych,
• Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 roku zmieniającą dyrektywę 2012/34/UE w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych kolejowych przewozów pasażerskich oraz zarządzania infrastrukturą kolejową,
• Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2338 z dnia 14 grudnia 2016 roku zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych usług kolejowego transportu pasażerskiego.
Dla filaru rynkowego szczególne znaczenie mają zmiany, które czwarty pakiet kolejowy proponuje do dyrektywy 2012/34 / UE. Zmiany te obejmują dodatkowe wymogi dotyczące rozdziału między operatorami pociągów a zarządcami infrastruktury. Kwestię niezależności zarządcy infrastruktury regulują wprowadzone dyrektywą 2016/2370 art. 7 i 7a dyrektywy 2016/2370. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dyrektywy, „Państwa członkowskie zapewniają, aby zarządca infrastruktury był zorganizowany jako podmiot prawnie odrębny od wszelkich przedsiębiorstw kolejowych oraz, w przypadku przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo, od wszelkich innych podmiotów prawnych wchodzących w skład przedsiębiorstwa.” Natomiast już dyrektywa z 2012 r. jasno określała, że role operatora pociągu i zarządcy infrastruktury muszą być zarządzane oddzielnie.
Jak wspomniano powyżej – czwarty pakiet, mający na celu zakończenie budowy jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, został przyjęty w kwietniu 2016 r. (filar techniczny) i w grudniu 2016 r. (filar rynkowy), a w jego ramach przyjęto dyrektywę (UE) 2016/798 w sprawie bezpieczeństwa kolei z dnia 11 maja 2016 r.
Dyrektywa (UE) 2016/798 w sprawie bezpieczeństwa kolei uchyliła i zastąpiła dyrektywę 2004/49/WE. Jednak Załącznik V do dyrektywy 2004/49/WE ma zastosowanie do dnia wejścia w życie aktów wykonawczych, o których mowa w art. 24 ust. 2 dyrektywy (UE) 2016/798 (struktura sprawozdawcza sprawozdań z badania wypadków i incydentów).
Dyrektywa (UE) 2016/798 jest jednym z trzech aktów prawnych obejmujących aspekty techniczne czwartego pakietu kolejowego, którego celem jest ożywienie sektora kolejowego oraz zapewnienie pasażerom lepszej jakości usług i większego wyboru. Obowiązuje ona równolegle z rozporządzeniem w sprawie Agencji Kolejowej Unii Europejskiej oraz dyrektywą w sprawie interoperacyjności systemu kolei.
W dniu 12 maja 2020 r. weszły w życie ważne zmiany w ustawie o transporcie kolejowym. Stanowią dostosowanie krajowych przepisów do rynkowego filaru IV pakietu kolejowego (Fourth Railway Pillar). Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 400) w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2370 z dnia 14 grudnia 2016 r. zmieniającą dyrektywę 2012/34/UE w odniesieniu do otwarcia rynku krajowych kolejowych przewozów pasażerskich oraz zarządzania infrastrukturą kolejową (Dz. Urz. UE L 352 z 23.12.2016, str. 1) oraz uzupełnia wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. Urz. UE L 343 z 14.12.2012, str. 32, Dz. Urz. UE L 67 z 12.03.2015, str. 32, Dz. Urz. UE L 159 z 16.06.2016, str. 23, Dz. Urz. UE L 352 z 23.12.2016, str. 1 oraz Dz. Urz. UE L 295 z 14.11.2017, str. 69).
Powyższa ustawa nie wdrożyła jednak wszystkich rozwiązań unijnych, do których implementacji zobowiązane zostały państwa członkowskie.
Początkowo okres na wdrożenie przepisów wyznaczony został przez art. 57 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/797 oraz Art. 33 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/798 do 16 czerwca 2019 r., następnie wprowadzono możliwość wydłużenia tego okresu do 19 czerwca 2020 r. Jednak w związku z sytuacją dotyczącą pandemii COVID-19 okres ten został ponownie przedłużony do 31 października 2020 r., gdyż ze względu na nadzwyczajną i nieprzewidywalną sytuację spowodowaną epidemią COVID-19 niektóre z państw członkowskich napotykały trudności w zakończeniu prac legislacyjnych w wyznaczonym terminie transpozycji i w związku z tym groziło im niedotrzymanie tego terminu, co mogłoby skutkować niepewnością prawa dla branży kolejowej organów krajowych i Agencji Kolejowej Unii Europejskiej w odniesieniu do ustawodawstwa mającego zastosowanie do bezpieczeństwa i interoperacyjności kolei.
Dotychczas Polska implementowała filar techniczny jedynie częściowo- zmiany związane z zastąpieniem krajowego rejestru pojazdów kolejowych oraz dotyczące wymagań w zakresie świadectw sprawności technicznej, wdrażające filar techniczny, wejdą w życie dopiero 16 czerwca 2022 r.
Niezależnie od implementacji dyrektyw IV pakietu w systemach krajowych na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2020/700 z dnia 25 maja 2020 r. po 31 października 2020 r. Europejska Agencja Kolejowa (ERA) stała się organem certyfikującym wydającym decyzje od dopuszczeniu do ruchu pojazdów kolejowych oraz certyfikaty bezpieczeństwa dla przewoźników i przejęła część zadań, które dotychczas wykonywały krajowe agencje bezpieczeństwa kolejowego (w Polsce Urząd Transportu Kolejowego). ERA stała się również organem certyfikującym elementy systemu ERTM/ETCS. Nowe uproszczone procedury mają sprawić, że europejski system kolejowy stanie się bardziej transparentny, efektywniejszy i konkurencyjny w stosunku do transportu samochodowego.
Jak podkreślono w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/700 z dnia 25 maja 2020 r.[8], niemożność dokonania przez niektóre państwa członkowskie transpozycji dyrektyw (UE) 2016/797 i (UE) 2016/798 spowodowana epidemią COVID-19 ma szkodliwe skutki dla sektora kolejowego.
Jednym z państw, które nie wdrożyły filaru technicznego w wyznaczonym terminie jest Polska.[9] Pomimo wejścia w życie ustawy z dnia 30 marca 2020 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym, wprowadzającej zmiany z zakresu filaru technicznego, do tej pory weszły one w życie jedynie częściowo, bowiem zmiany związane z zastąpieniem krajowego rejestru pojazdów kolejowych przez europejski rejestr pojazdów kolejowych oraz zmiany dotyczące wymagań w zakresie świadectw sprawności technicznej (wymagania te są związane z terminem wejścia w życie obowiązku posiadania certyfikatu ECM określonego w rozporządzeniu wykonawczym Komisji 2019/779) – wejdą w życie dopiero w dniu 16 czerwca 2022 .
Zespół Ekspertów FI
[1] Polish Economic Institute, Pandenomics 2.0 How countries faced the second wave of pandemic and the second dip of the recession, Warsaw, January 2021.
[2] Ibidem.
[3] https://businessinsider.com.pl/poradnik-finansowy/wig-nieruchomosci-czym-jest/bbmqy8l
[4] https://forsal.pl/finanse/gielda/artykuly/8109312,indeksy-na-wall-street-mocno-w-gore-spolki-technologiczne-wracaja-do-lask.html
[5] https://www.parkiet.com/Budownictwo/301029998-Inwestorzy-nie-boja-sie-hamowania.html
[6]https://www.rynek-kolejowy.pl/mobile/obnizka-stawek-dostepu-na-czas-pandemii-nie-wszystkich-na-to-stac-99338.html, Obniżka stawek dostępu na czas pandemii? Nie wszystkich na to stać, Roman Czubiński.
[7] Urząd Transportu Kolejowego, Wpływ pandemii COVID-19 na rynek kolejowy w 2020 r., Warszawa 2021 r.
[8] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2020/700 z dnia 25 maja 2020 r. zmieniająca dyrektywy (UE) 2016/797 i (UE) 2016/798 w odniesieniu do przedłużenia okresu ich transpozycji.
[9] E. Nieznalska, Filar rynkowy czwartego pakietu kolejowego i jego implementacja, internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2020, nr 8(9).
[10] https://ec.europa.eu/transport/sites/default/files/themes/strategies/doc/2011_white_paper/white-paper-illustrated-brochure_pl.pdf
[11] https://ec.europa.eu/transport/sites/transport/files/themes/strategies/ doc/2011_white_paper/white-paper-illustrated-brochure_pl.pdf.
[12] http://mib.gov.pl/2-56d7fd9e96c31.htm.
[13] https://www.gov.pl/web/infrastruktura/projekt-strategii-zrownowazonego-rozwoju-transportu-do-2030-roku2
[14] https://www.gov.pl/web/fundusze-regiony/inicjatywa-trojmorza–przechodzimy-do-dzialania
[15] https://ec.europa.eu/transport/themes/infrastructure/ north-sea-baltic_en.
[16]https://www.pap.pl/aktualnosci/news%2C723388%2Cpolska-i-litwa-chca-szlaku-kolejowego-rail-baltica-w-2026-roku.html.
[17] https://ec.europa.eu/poland/news/210104_rail_pl
[18] https://www.rynek-kolejowy.pl/mobile/komisja-europejska-modernizacja-kolei-musi-przyspieszyc-100621.html; por. REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Seventh monitoring report on the development of the rail market under Article 15(4) of Directive 2012/34/EU of the European Parliament and of the Council, Brussels, 13.1.2021.
[19] Zob. https://www.gruene-bundestag.de/fileadmin/media/gruenebundestag_de/themen_az/mobilitaet/pdf/210828-AP-Nachtzuege.pdf.